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扶贫项目
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为公民社会参与扶贫探索新模式
     2007年,国务院扶贫办、全国工商联、中国光彩事业促进会联合开展了“村企共建扶贫工程”、“千乡万村光彩扶贫”项目。两年快过去了,民营企业家们有人 认领了扶贫“三个确保”重点村,有人当起了村官,有人助学修路,有人更是有统筹、有规划地全面参与到贫困地区整村推进扶贫中,通过投资各项产业帮助贫困农 村造血,带动贫困农民脱贫致富……已在扶贫事业的社会力量中成为规模最大、最具代表性的一支队伍。

     有总结才能有发扬。在亚洲开发银行的支持下,国务院扶贫办国际合作与社会扶贫司与本报共同开办了《村企共建光彩扶贫》栏目,将对全国范围内10个不同地区、不同模式的典型进行报道。

     在江西,一个政府与非政府组织(NGO)合作实施的村级扶贫规划试点项目已经开展了4年。非政府组 织的人员深入乡村,帮助、组织农民召开村民大会又拜访最偏僻的家,选择自己的致富产业,决定自己的管理模式。他们的努力,再次证明了公民社会作为国家扶贫 事业合作伙伴的潜在力量。

     这支力量日益受到政府重视。新年伊始,又一个旨在为公民社会参与扶贫探索新模式的试点即将启动,以 进一步让非政府组织、企业家与志愿者为农民的发展发挥作用。公民社会的力量在政府扶贫事业中主流化的过程,被亚洲开发银行驻中国代表处的社会发展经济学家 宋思年评价为“两只手握在一起”——

     见到江西省扶贫办主任张志豪时,他正在北京参加全国扶贫工作会议。随身携带的笔记本电脑里,有他亲手制作的“关于政府与非政府组织合作实施村级扶贫规划试点项目”的幻灯片介绍,这套材料他已经在扶贫系统、党校学习等场合演讲时展示过多次了。

     早在2005年2月,财政部、国务院扶贫办和亚洲开发银行共同签署了备忘录,决定在江西省开展该项目的试点。这是政府扶贫资源首次向非政府组织开放。

     时隔4年,张志豪激情地对记者说:“中国的草根性NGO还是太少了,中国的扶贫事业需要公民社会参与。”

江西试点推动

     “两只手握在一起”

     "政府把部分职能转移给公民社会,一方面为公民社会的发展搭建了新的平台,另一方面通过公民社会的发育发展,又为更多社会财富回报社会搭建了平台。"

     中国扶贫基金会与江西省扶贫办共同成为该试点的实施单位。据说这是张志豪主动出击寻找到的搭档。

     国务院扶贫办有关负责人介绍,随着《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》(以下简称《纲 要》)的颁布实施,这个阶段的扶贫开发工作重点为贫困村和贫困户。在此背景下,实施村级扶贫规划成为中国新时期扶贫开发工作的重要举措之一。目前,村级规 划的制定和实施应由贫困户、妇女等农民自主,而在基层则主要由政府和村委会两级机构实施。在“小政府大社会”的机构改革形势下,各级政府工作人员压缩,项 目工作人员不足,在很大程度上影响了扶贫项目的质量,此外,项目的实施和监督“二位一体”,政府自己实施和验收项目,低成本和低质量的管理方法,也影响了 扶贫资金的有效使用。

     “针对村级扶贫规划实施过程中的诸多问题,我们开始关注和探索新的扶贫机制和扶贫模式,提出了转变 政府扶贫部门的职能,向非政府组织购买服务,而政府部门则负责检查和验收。”张志豪介绍,在此后的项目分工中,一个跨部门的16人评标委员会承担了对非政 府组织的招标过程,中国扶贫基金会与其他项目专家给被选择的非政府组织和地方干部进行培训,之后,他们根据江西省扶贫办的安排,先后在乐安、兴国、宁都这 三个国家扶贫工作重点县中的16贫困村,非政府组织启动了与地方政府合作,组织当地村民制定和实施村级扶贫规划试点项目。首批中标的非政府组织既包括当地 的江西青少年发展基金会、江西省山江湖可持续发展促进会,宁都县社区扶贫研究会,也包括来自省外的宁夏扶贫与环境改造中心、陕西妇女理论婚姻家庭研究会等 组织。

     这些非政府组织的成员深入贫困村入户调查,组织村民背对背地进行给贫困户打分,使得扶贫工作中的目 标瞄准和资源渗漏问题得到有效解决。而这一项工作往往就需要持续数月。此外,他们还组织村民召开贫困原因分析会,尤其关注妇女等弱势群体的声音,为规划项 目对症下药,村民都说,好久没有开过这样的会了。

     这些举措极大地调动了贫困农民的积极性。张志豪提到了一些来自项目第三方评估的统计作为例子:在这 16个试点村中,村民参与率都在90%以上,投入资源(村民自筹资金和投工投劳)折款760万元,接近了政府投入的800万元项目经费。利用这些资金,最 终建成了各类扶贫项目189个。其中修路建桥、农田水利项目161个,扶贫产业和社区发展项目28个。

     村民的生产生活条件得到了较大的改善。就连村干部都说:“村民对我们更信任了,对我们的工作更支持了!”

     这些成效,为开展进一步的试点工作打下了基础。

     公民社会蕴含巨大潜力

     针对村级扶贫规划实施过程中的诸多问题,我们提出转变政府扶贫部门的职能,向非政府组织购买服务,而政府部门则负责检查和验收。

     江西第一阶段的试点项目实施过程中,亚洲开发银行提供了技术援助,包括支持试点机制设计,能力建 设,第三方监测评估等方面。在位于北京金融街的亚行驻中国代表处,记者见到了被派驻的社会发展经济学家宋思年(Christopher  A.Spohr)。从本世纪初开始,他就一直负责中国与亚洲其他国家的扶贫技术援助项目,几乎与《纲要》的实施同步。

     宋思年评价,中国的扶贫事业在改革开放30年的发展过程中,取得了显著成就。进入新世纪,《纲要》 公布后,扶贫模式也发生了很大变化。不仅从县级瞄准机制具体到贫困村,而且已经从政府主导为贫困地区修建基础设施等转变为引导农民自主决策,参与到谋求发 展的事业中来。《纲要》也专门提到“要积极创造条件,引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。”宋思年也说:“亚行很荣幸能够通过江西第一阶段的试点 来支持中国政府探索与创新为了让非政府组织在政府扶贫事业主流化可操作的机制,并进一步落实《纲要》等正式关于农民赋权的目标。”

     虽然该项目对探索政府与非政府组织进行的合作具有突破性意义,但宋思年与项目各个伙伴也认为,在让政府与公民社会这“两只手握在一起”的合作中,非政府组织仅仅是其中的一部分,还很值得探索新的方法,同时动员企业家社会责任感以及志愿者的社会力量。

     “特别是除了非政府组织外,中国政府越来越认识到包括企业和志愿者在内的众多社会力量作为国家扶贫事业的合作伙伴能够发挥出巨大潜力。他们都是公民社会的一部分。探索与公民社会合作开展减贫事业的新模式对于中国实现以人为本的和谐社会的国家目标也将起到关键作用。”

     让宋思年忘不了的是,在江西第一阶段的试点项目实施过程中,新加坡金鹰国际集团找到他们,希望借助 这个平台履行自己的社会责任,奉献爱心。于是,金鹰集团成为项目的资助单位之一。“这是我们遇到的第一家主动提出帮助的企业,他们的热情也极大地感染了所 有的项目相关单位。”宋思年说。

     同样让宋思年忘不了的是中国潜在的志愿者精神。他激动地回忆了“5·12汶川大地震”中的感人场 面,那都是来自四面八方的志愿者向灾区提供的无私帮助,他们中有企业家、有协会组织,也有普通公民。如果为他们的热情建立相应的体制环境和可行的工作模 式,中国的公民社会参与扶贫事业的范围和成效都将取得更大成就。因此,与许多其他亚洲国家的扶贫事业相比较,中国的非政府组织、志愿者和企业的社会责任意 识与国家级规划相结合的探索更为迫切。

     为此,一些非政府组织也率先意识到这一点,在积极行动中进行了一些有益的探索。友成企业家扶贫基金 会便是其中之一,其在国务院扶贫办指导下与亚行在动员志愿者参与扶贫的研究项目中进行了合作,并以此为始,组织实施开展了“友成扶贫志愿者行动计划”,该 行动计划的重要特征之一就是通过搭建平台将政府、企业、非政府组织、社会爱心人士等各方面力量整合在一起,共同参与扶贫事业。该基金会理事长王平分析,随 着我国经济社会发展到新的阶段,企业具备了承担社会责任的经济实力,在城市地区也聚集了一大批具有公益愿望的个人和社会团体。如何使这些公益资源发挥最大 的效力,这就需要非政府组织提供专业的服务平台,为企业家和爱心人士所奉献的爱心提供可实现的渠道和落脚点。

“草根”编入“正规军”

     中国政府越来越认识到包括企业和志愿者在内的众多社会力量作为国家扶贫事业的合作伙伴能够发挥出巨大潜力。他们都是公民社会的一部分。

     这些愿景即将付诸实践。

     宋思年透露,亚行与国务院扶贫办、江西省扶贫办以及中国扶贫基金会即将启动一个新的技术援助项目, 旨在探索公民社会参与扶贫的新机制。比如动员公民社会的人力、财力资源,建立一个由中国扶贫基金会管理的开放式基金。之所以是“开放式”的,可以便于各个 项目伙伴管理自己的资源。该试点仍然选择在江西,以巩固第一阶段的试验。

     “尽管财政投入只有几百万元,是很小的项目,但是项目的意义是重大的。在政府与社会之间,这些非政 府组织的发育无疑是社会的进步。他们就像桥梁和纽带,把政府与村民紧密结合起来。”张志豪表示,“政府把部分适宜的社会建设职能逐步稳妥地转移给公民社 会,政府由过去既当‘裁判员’又当‘运动员’转为只当‘裁判员’,符合建设公平正义社会、建设服务型政府的改革方向。”

     张志豪说,政府购买NGO的服务在发达国家既普遍又成熟,是值得借鉴的。但在现阶段的中国,政府放权的过程是痛苦的。

     “第一阶段的试点项目刚开始运作的时候,下面很积极,以为又增加了财政经费。后来才搞清楚,不仅不 给钱,还要自己拿出钱来支持非政府组织。”但张志豪坚持,扶贫既是政府的职能,也是全社会的责任。政府和公民社会合作,把部分职能转移给公民社会,一方面 为公民社会的发展搭建了新的平台;另一方面通过公民社会的发育发展,又为更多社会财富回报社会搭建了平台。

     江西第二阶段试点一方面将继续政府与非政府组织在参与式村级扶贫规划中的合作,给农民自主决定小型 基础设施等扶贫开发子项目的机会;同时也将探索“第二波”的扶贫模式,即在村级扶贫计划提供“硬件”之后,进行以“软件”为主的(比如农民的培训等),提 高农民自我发展能力。宋思年与试点伙伴都认为企业家与志愿者在该第二波(培育农民的“软件”)会发挥很大的作用。

     “与发达国家相比、我国公民社会发展水平与我国社会建设的需求相比,严重滞后,应该加快发展。”张 志豪认为,制约发展的原因主要是政策上的,因此,建议国家制定适合我国国情的、鼓励公民社会参与扶贫的政策措施,特别要大力发展草根性NGO,以适应政府 职能转变和社会建设的需要。
     同时,政府应认真梳理适合的职能,有计划、稳妥地把这部分职能逐步转移给公民社会,使其通过发展承担更多的社会建设职能,加快我国社会建设步伐。