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中国的贫困问题与缓贫对策

   一、现阶段中国贫困问题的基本特征中国是世界上最大的发展中国家,中国的贫困人口曾经占世界贫困人口 总数的20%,经过近20年来国民经济的持续发展和大规模的扶贫运动,这种局面无疑发生了根本性变化。以乡村贫困人口为例,1978年有2.5亿人生活在 赤贫状态之中,经过以承包责任制为主要内容的农村经济改革,到1985年已下降到1.25亿;又经过20世纪80年代以来的扶贫开发及相关措施的实 施,1998年这一数据已下降到4200万人,乡村赤贫人口比重由1978年的30.7%降低到4.6%[1]。然而,这种成就只表明中国的贫困问题在快 速缓解,离基本解决贫困问题的社会发展要求仍有很长一段距离,即中国现阶段依然存在着严重的贫困问题。现阶段中国贫困问题呈现出来的一个重要特色,就是贫 困人口的规模庞大和贫困程度仍然深刻。以1998年为例,集中在贫困地区的乡村贫困人口即达4000万人,如果再加上城镇贫困人口2000—3000万人 (根据国家统计局、民政部、总工会等不同部门的不同调查数据综合估计[2]),以及非贫困地区的乡村贫困人口,目前全国的贫困人口将在7000—8500 万人左右,这表明中国的贫困人口规模仍然很大;在贫困程度方面,不仅乡村中的贫困人口面临着基本生活条件缺乏保障的困境,城镇中因各种先天及后天原因(如 失业、下岗等)导致的贫困人口同样面临着生存困境,部分居民生活水平极端低下,无钱治病、无钱送子女上学等现象并不罕见。因此,在充分肯定中国贫困问题已 经得到极大缓解的同时,还必须清醒地认识到问题仍然严重。现阶段中国贫困问题所表现出来的另一个重要特色,就是在状态结构与致因方面变得异常复杂。在状态 结构方面,中国目前的贫困问题基本上可以概括为“四个并存”:一是绝对贫困与相对贫困并存。其中绝对贫困人口主要包括不发达地区的乡村贫困人口、没有收入 来源或收入水平低于现阶段政府最低生活保障线的城镇贫困人口,这些人面临的最大问题是缺乏食物保障;相对贫困人口则是指发达地区的乡村与居住在城镇的部分 低收入家庭,其收入能够维持其食物保障,但无法满足在当地条件下被认为是最基本的其他生活需求;由此得出的结论即是中国现阶段的贫困问题不仅表现为不同阶 层社会成员在收入与生活状态方面的不平等,而且也表现为不同贫困人口群体在生存条件与保障条件方面的不平等。

    二是区域贫困与阶层贫困并存。1994年“八七扶贫攻坚计划”中确立的592个国家贫困县或市虽在近几年中陆续有部分县市摘掉了贫困县的帽子,但仍然有相 当部分贫困地区未能摆脱贫困;而城市阶层贫困问题却正在随着社会经济的发展而日显突出,据1996年的统计资料,按五等分法将城镇居民收入划分为最高、次 高、中间、次低与最低收入户,上海最高收入户的人均收入是最低收入户的3.95倍,广东为4.72倍,内蒙古为5.03倍;1997年按城乡居民家庭人均 收入计算,收入差距仍在扩大,收入最高的1/5人口占有全部收入的51.4%,而收入最低的1/5人口仅仅占有全部收入的4.06%[3];区域贫困问题 与阶层贫困问题此消彼长的趋势,既反映了市场经济条件下收入分配的不平等与社会发展的不平衡,也决定了政府在继续做好扶贫工作的同时还宜及早筹划缓和阶层 贫困问题的对策。

    三是乡村贫困与城市贫困并存。从世界范围考察,可以发现发达国家的贫困人口主要集中在城市(如美国人口普查局1999年的统计表明在各大都会地区,市中心 地区居民的贫困率是18.5%,比郊区居民的贫困率8.7%高出一倍多),而发展中国家的贫困人口则主要集中在乡村,中国的现实却是城市贫困与乡村贫困并 存,到1998年时乡村的贫困人口比率为4.6%,城市贫困人口比率则为5.3%,城乡贫困人口在总量指标上虽然存在着一定差距,但从贫困发生率来看,城 市与乡村均在4%以上,从而表明城市贫困问题日益突出。

    四是精神贫困与物质贫困并存。即由于自然环境恶劣、教育文化落后、思想观念落后和人口素质差等原因,中国的贫困人口还存在着突出的精神贫困现象,它主要表 现在接受教育程度低、轻视科学与技能、盛行迷信等方面,贫困往往与愚昧混合在一起。中国贫困问题在总体上表现出来的上述状态结构,实际上是中国在社会经济 转型时期的一种规律性反映,它与特定的社会经济背景相吻合,同时也在随着整个社会经济的发展变化而发生着变化。在致因方面,通过文献资料的归纳分析和笔者 近两年在鄂、湘两省组织的城乡贫困问题专题调查,可以发现中国贫困问题的致贫因素虽然还在变化之中,但主要的仍然可以概括为以下几个方面:一是历史因素。 即旧中国的贫穷落后和新中国成立后人口众多、决策失误、生产效率长期低下及人们思想观念的禁锢等,均造成了大多数乡村居民长期处于赤贫状态而不能自拔,城 镇居民亦因长期领取低工资而处于低水平生活状态,这些历史因素的影响不是短期内能够解决的。二是自然因素。592个国家重点扶贫县几乎都是山区、高原等自 然环境较差的地区,其中少数民族聚居地区尤其如此,这使得占全国总人口比不到10%的少数民族,其贫困人口却占全国乡村贫困人口总数的40%[4];如果 再加上各种自然灾害的影响,自然因素对中国贫困问题的影响更大。三是地区发展不平衡。据国家统计局城调总队抽样调查显示,1996年全国城市的贫困人口为 1176万人,其中东部地区占16%、中部地区占56%、西部地区占28%[4],且贫困程度差异很大,愈是中西部地区,贫困问题就愈加突出与严重。四是 收入分配原因。这种影响主要表现在行业分配不公与分配要素发生变化两个方面,在社会财富一定的条件下,一部分人占有太多,更多的人所分享的份额自然减少, 从而必然导致收入差距的持续扩大与贫富分化。

    五是失业原因(现阶段还包括下岗现象)。失业意味着收入来源的丧失,进而导致陷入生活困境,而中国正处于一个失业(包括下岗)高峰期,据劳动和社会保障部 提供的资料,1999年全国国有企业有下岗职工1174万人,其中实现再就业的只有492万人,有650多万下岗职工未找到新的工作;而到2000年,还 将有550万国有企业职工下岗,下岗职工总数将达1200万人,其中相当一部分因收入来源丧失或剧降而可能陷入生活困境。

    六是家庭及个人原因。单亲家庭,有残疾人、重病患者,无养老金的老年人的家庭,往往经济负担较重,容易陷入贫困;而孤寡老人和孤儿、残疾人、重症病人、受 教育程度低者、无依无靠或因无固定收入来源或因收入极低者,则构成了中国贫困人口的基本成份。据统计,全国的残疾人群体约占全国总人口的5%,总数在 6000多万,由民政部门救济的传统社会救济对象为5000多万人,乡村五保户达300万人;国家统计局城调总队在1995年的一项抽样调查则显 示,1995年家庭户主文化程度在高中及以下的贫困家庭占全部贫困家庭的80.3%,与1990年相比,初中和小学文化程度的贫困比重增长了14.1%和 11.3%;可见,家庭结构与人口素质是研究中国贫困问题必须充分考虑的因素。此外,中国的贫困问题还与社会生产力水平和国家的财税政策、价格政策乃至产 业政策等因素密切相关。所有这些,均客观地显示了中国现阶段贫困问题致因的异常复杂性。

    二、中国贫困问题的未来走势 基于中国贫困问题的现状及与之相关的社会、经济发展趋势乃至国家的发展战略,可以对其未来走势作出相应的判断。

     1.衡量贫困的水平指标将趋于高位化 根据发达国家的经验和中国在城镇最低生活保障制度近几年来的实践,可以发现,随着国民经济的持续发展和收入水平的提 高,绝大多数赤贫人口可以在不久的将来脱离贫困,过上温饱水平的生活,但衡量贫困的标准也会持续提高,这是贫困水平刚性发展使然,也是贫困人口分享经济发 展成果的具体体现,从而是世界各国贫困问题的一条共同发展规律。以美国为例,1998年采用的贫困线为四口之家收入16600美元,到1999年政府根据 经济发展状态正制定新的贫困线标准,新标准提高到19500美元;再以香港为例,1993年的贫困线为3500港元,1997年提高到5000港元,5年 间增长43%。在武汉市,1995年政府确定的救济线是居民人均月收入低于120元,1998年这一标准提高到150元,1999年又提高到195元。这 一规律带来的另一规律,就是在赤贫人口持续减少的同时,一些原来不属于贫困人口的低收入者在收入增长不快的情况下将迅速落入贫困阶层,从而使相对贫困人口 规模扩大。因此,政府面临的救济任务可能持续加重,这是值得关注的社会现象。

    2.历史致贫因素的影响力减弱,市场经济条件下出现的新致贫因素的影响持续扩大 经过近20年来的持续发展,历史贫困的影响正在持续弱化,中国贫困问题的 关键致因由历史原因与自然原因等逐渐转变为与市场经济体制密切相关的就业竞争日益激烈、收入分配方式变迁等原因。以武汉市为例,在1998年领取最低生活 保障金的人口中,失业及下岗职工人数占受助总人数的63%,这表明现实致贫因素尤其是失业、下岗等原因导致的贫困现象已逐渐上升到占主导地位。与此同时, 收入分配不公现象在近期内还有继续恶化的可能,收入差距与贫富分化进一步影响着中国贫困问题的未来走势。

    3.乡村贫困问题与城市贫困问题将此消彼长 得出这一结论的依据包括:一是发达国家均是城市贫困大于乡村贫困,中国正在持续发展,也必然不会偏离这一规 律;二是中国的城市化发展进程正在加快,越来越多的乡村人口进入城市,进而带来城镇工作岗位的竞争持续加剧,一个必然的现象便是城市低收入阶层队伍会不断 扩大;三是国民经济在持续发展,国家的扶贫力度也越来越大,尤其是以工代赈计划的实施和国家加强对贫困地区的自然环境的治理及基础设施的建设,促使构成贫 困乡村的贫困人口急剧减少;四是乡村人口流向城市,减轻了乡村土地的承载力,加之农村经济结构的调整,居住在乡村的社会成员将越来越多地过上稳定的、丰裕 的生活。

     4.贫困问题与经济发展水平密切相关,但可能出现反向运动的现象 人们丝毫也不怀疑,经济发展能够缓解贫困问题。中国过去20年来的发展实践也证明了经济 发展能够减少贫困人口甚至消灭绝对贫困人口。然而,由于市场经济体制下的收入分配方式等的影响,以及贫困人口分享经济发展成果的迫切要求并由此带来贫困线 的提升,却可能出现与反向运动现象。即一定时期内不仅贫困人口未减而且有增加的趋势。如据国家统计局1998年提供的资料,中国自进入20世纪90年代以 后,国内生产总值(GDP)以年均19.96%的速度增长,城镇居民人均可支配收入年均增长17.34%,而同期的城市贫困人口不仅未减少,而且也年均增 加了5.2%。类似现象在经济发达国家或地区也存在。因此,在经济持续发展的条件下,未来中国的贫困问题在一定时期、一定范围内完全可能出现反向运动的现 象。政府对此应当提高警惕,并给予高度重视。

    5.妇女、老人和儿童将成为贫困人口中倍受关注的群体 劳动力资源过剩和男女平等观念上的某些障碍及妇女本身的原因,决定了妇女就业机会不如男性、失业风 险也大于男性,进而导致女性较男性更易陷入物质和精神的双重贫困。据全国妇联抽样调查,在1996年的下岗职工中,女性所占的比例,江苏为55%,辽宁为 62.5%,而天津则高达69.23%;在文化教育方面,女性受教育的机会总是小于男性,1989年统计的贫困地区成年女性的文盲率为49%,1997年 文盲、半文盲占15岁及以上的比例女性为23.24%,比男性高16.66%;在从业人员中,小学以下水平的女性占从业女性的一半以上,1997年该指标 达到54%。妇女的低就业、低收入、低素质,带来的低地位、低生活水平,并直接影响着家庭生活水平。同时,老年人因退出劳动领域而致使收入锐减,有的甚至 没有任何养老保险,极易陷入贫困境地;即使是有退休养老金的退休人员,相当一部分也因养老金收入低而沦落贫困阶层。据武汉市的资料,在1998年领取最低 生活保障金的人口中,离退休人口占7.49%,这还不包括无职业、无退休保障的老年人。此外,儿童的贫困问题还表现在接受教育的机会和受教育的程度方面, 失学儿童与受教育程度低的儿童不仅是现阶段的贫困群体成员,而且充当着未来贫困人口的主体。因此,妇女、老人与儿童作为社会成员中处于较为弱势的一方,无 疑需要引起特别的关注。

    三、进一步缓解中国贫困问题的对策建议 在许多发达国家贫困问题仍然严重、相当多的发展中国家贫困问题仍在持续恶化的国际大背景下,应当肯定中国的贫困问题虽然变化日益复杂却在快速缓解,这主要 应当归功于中国经济的持续发展和政府近20年来为反贫困所做的努力及反贫政策的效能,但经济发达国家或地区贫困问题的客观存在和中国贫困问题的现实情形与 基本走势,亦表明中国的贫困问题又绝对不是短期内能够获得解决的。因此,国家需要适应贫困问题的发展变化与基本走势,重新制定或修订缓和贫困问题的政策措 施。具体建议包括:

    第一,将反贫困作为国家发展的一项长期战略任务来实施。减少贫困乃至消灭贫困,几乎是所有国家社会发展进程中的一个重要主题,而最终实现全体人民共同富裕 更是我国社会主义制度的根本原则与既定目标。然而,即使是发达国家也依然没有真正解决贫困问题,如美国作为世界头号经济大国,尽管贫困率自1994年起因 经济持续发展而连续下降,但到1998年时仍有3450万人即占总人口12.7%的人口生活在贫困线下,贫困率最高的新墨西哥州的贫困率甚至高达 20.4%。当然,美国的贫困人口是相对贫困人口,但它依然被视为美国的严重社会问题。反贫困战略作为困扰美国两党政府的一个重大难题,也是国会长期争论 不休的热点之一。可见,贫困问题绝不只是一个历史问题或现阶段的社会问题,而是所有国家面临的并且将在未来时期仍长期面临的严重社会问题,中国也不会例 外。因此,反贫困应当纳入国家和地区的国民经济与社会发展中、长期规划,并在其中占有重要位置。

    第二,调整国家的社会经济发展战略,将以往20年来从沿海到西部“陡峭”的阶梯型发展战略转变为“和缓”的协调型发展战略,以达到缩小地区发展差距、进一 步缓解全国贫困问题的目的。基于地区经济发展是解缓地区贫困问题的根本措施,针对中国贫困问题主要集中表现在中西部地区(包括乡村与城镇贫困人口)的现 实,加快中西部地区的开发与发展,已成必然。在国家已经作出开发西部的重大战略决策的条件下,关键的措施还在于:一是落实国家的投资,加快中西部地区的基 础设施建设;二是根据东西部地区互补互利的市场取向,实现区域分工的产业政策,如发展西部的特色工业、特色农业与特色旅游业,以为东部的持续发展提供动力 与市场,最终促使东西部地区协调发展;三是继续加大扶贫力度并巩固其成果,即使是近年来已经步入温饱阶段并脱掉贫困县市帽子的贫困地区,亦需要进一步强化 扶贫措施,并从简单的资金投入向教育、科技、文化等方面的投入发展,这应当成为巩固扶贫效果的必要举措。

    第三,强化收入分配领域中的国家干预,调整并规范收入分配政策。造成中国现阶段贫困问题的一个很重要的致因就是收入分配领域存在着混乱与不公现象,因此, 在市场经济体制下也应当重视国家在分配领域中的干预作用。可以采取的政策包括:一是依照西方国家的通行做法,尽快完善与收入分配相关的税收制度,如开征遗 产税、赠与税,完善个人所得税、利息税及有关消费税,同时坚决打击偷税漏税行为以防止一部分社会成员非法暴富,通过这些税制的确立与完善,将富裕阶层的一 部分所得变为财政资金再用于缓解贫困问题,显然是体现政府职能与责任的一个重要方面;二是在工资领域发挥政府的职能作用,如尽快制定权威的、不同类别的工 资指导价,纠正行业分配不公现象,适度限制不同行业之间工资收入的差距,同时严格规定并执行最低工资标准,将失业者、低收入阶层作为收入保障的重点;三是 针对城乡差别的持续扩大,国家应当扩大农业投入,同时切实减轻农民的负担,通过经济、科技等手段引导高效农业与农产品加工业的发展,以增加农村居民的收 入,城乡差别的缩小不仅会稳定农村居民的收入,还能够就地消化乡村剩余劳动力,减缓乡村劳动力对城镇就业岗位的压力,进而亦使城镇贫困问题得到缓解,因 此,重视农业与农村的发展和增加农民收入,实质上是一项从源头减轻中国城乡贫困问题的综合性措施。第四,尽快建立和完善社会保障体系。社会保障具有防止非 贫困的社会成员沦为贫困阶层及帮助贫困的社会成员摆脱生活困境的双重功能,故任何市场经济国家都建立有健全的社会保障体系。在中国现阶段的贫困人口中,一 部分人是因为缺乏社会保障或社会保障严重不足(如领不到退休金、失业保险金、救灾款等)而从并不贫困的阶层陷入贫困阶层的,这一事实表明尽快建立和完善社 会保障体系具有必要性与紧迫性。目前,国家适宜采用的政策取向便是建立和健全能够覆盖全体城镇劳动者的社会保险制度和覆盖全体国民的最低生活保障制度,同 时促进乡村卫生保健事业的发展,尽快形成一张有力的“国民生活安全网”。尤其需要强调的是,各地的反贫困政策与救济政策不仅需要考虑本地居民,亦需要考虑 流动人口中的贫困人口,并在尊重市场经济条件下人口流动规律及中国流动人口的发展走势,建立起有别于城镇居民最低生活保障制度与农村居民最低生活保障制度 的流动人口最低生活保障制度,这种三元模式的济贫制度在现阶段是必要的,也是适合国情的选择。同时,政府在制定反贫困政策与救济政策时,尤其需要着重考虑 老年人、妇女、儿童等等弱势群体,如确立最低养老金标准、保证足额发放养老金,完善生育保险制度、维护妇女的平等就业权力,建立专门面向老年人、妇女与儿 童的物质援助制度等,均是中国社会发展进步所必要的,也是缓和中国贫困问题所必需的。

    第五,完善其他相关配套措施。包括:通过政策与舆论的引导,树立劳动谋生观与自我保障观念;进一步落实计划生育政策,使贫困人口真正实现“少生快富”;调 整传统户籍政策,以使一部分贫困人口能够通过迁移而获得摆脱贫困的机会;大力发展慈善事业及各种民间互助保障事业,通过社会化的非制度型经济安排来援助贫 困阶层,等等。 
                                                                                                                                                  作者:许飞琼